根據(jù)不久前有地方政府發(fā)出的《國有建設用地使用權出讓預申請須知》，在土地使用期滿后，可“由出讓人收回并補償相應殘余價值”，甚至可“由出讓人無償收回”。
經(jīng)輿論發(fā)酵，引發(fā)民眾對70年大限后房子歸屬問題的集體焦慮。當?shù)卣疄榇税l(fā)出通告，表示“期滿收回” 只是針對土地使用者申請續(xù)期未獲批準的情況而言。
這一解釋并未驅(qū)散民眾的擔憂。土地到期后是無償還是有償續(xù)期？如果有償，政府將怎么收這筆錢？還有，商用地到期后又將面臨怎樣命運？
帶著這些問題，本報專訪了中國政法大學民商經(jīng)濟法學院院長王衛(wèi)國。他曾參與《物權法》立法，目前又在參與正在進行的《土地管理法》修訂。
“70年土地到期后將是有償續(xù)期，具體方式將是收稅，給公民以一定免稅面積，采取累進稅制�！蓖跣l(wèi)國回答本報記者說。
他一再強調(diào)要尊重《物權法》得來不易的立法成果，指出應明確收回那個須知。
應尊重《物權法》立法成果
《21世紀》：你怎么評價那個“70年期滿后土地可無償收回”的須知？
王衛(wèi)國：這一事件只是在某一個地塊出讓的時候，當?shù)卣块T就一次拍賣發(fā)的一個須知，只是一個對競買者發(fā)布的一個意思表示，不是正式的政府文件。正式的政府文件要么是通知，要么是規(guī)定，要么是條例，政府文件沒有用須知形式的。
我認為這個須知中的內(nèi)容跟《物權法》明顯沖突，《物權法》中明確規(guī)定自動續(xù)期。從歷史上看，在土地使用權期滿之后如何處理的問題上，我們的法律是在不斷完善進步的。最初是1990年頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權，出讓、轉讓暫行條例》中規(guī)定，國有土地使用權到期以后，土地使用權和土地上的建筑物、附屬物，無償由國家收回，這種無條件無償收回制，對房屋所有權采取完全剝奪的辦法。所以一出臺就飽受批評，因此在1994年的《城市房地產(chǎn)管理法》中，改為到期前可以提出申請，申請以后如果是因為公共利益需要，那么政府就收回，如果沒有公共利益的需要，就可以批準續(xù)期，批準續(xù)期以后再簽訂新的土地出讓合同。并且如果政府要收回，對土地上的建筑物要給予補償，即“申請續(xù)期收回補償”制。這就比1990年進了一步，第一給你一個申請續(xù)期的機會，第二要收回的話也是有償?shù)摹?/FONT>
在《物權法》制定時，到二審稿的時候，采用的都是“申請續(xù)期，有償收回”這一制度。但是當時大家討論當中認為這個制度缺乏可操作性。因為到期以后如果要大家都來申請續(xù)期的話，需要消耗大量的行政成本。而且可能有的住戶申請了，有的沒有申請，政府沒法處理。后來經(jīng)過討論，把申請續(xù)期制度升級為無條件自動續(xù)期制。
要知道，《物權法》中自動續(xù)期這個制度定下來意義非常大，使得人們對房屋有了一個穩(wěn)固的長期產(chǎn)權預期，也體現(xiàn)了對人民群眾利益的尊重和關懷�！段餀喾ā奉C布后僅僅7天，2007年3月25日，胡錦濤總書記就帶領中央政治局集體學習《物權法》，并發(fā)表貫徹執(zhí)行《物權法》的重要講話，這是前所未有的，顯示了中央對實施《物權法》的重大決心。各級政府更應當尊重《物權法》得來不易的立法成果。
《21世紀》：事情出來后，當?shù)卣l(fā)布通告說，“期滿收回”的說法，只是摘選自《上海市國有建設用地使用權出讓合同》的部分語句。
王衛(wèi)國：這個解釋只是說這不是政府發(fā)布的一般性規(guī)定，政府沒有這樣大的政策調(diào)整，只是政府在拍賣土地中做的一個具體的行政行為，引用了合同中的規(guī)定。但即使不是一般性規(guī)定，只是合同里的，合同這么規(guī)定也是不對的。
70年后應有償續(xù)期
《21世紀》：《物權法》雖然規(guī)定自動續(xù)期，但并沒有說明續(xù)期是有償還是無償，據(jù)說，《土地管理法》最初的修訂稿中曾經(jīng)明確為“無償自動續(xù)期”，但之后的征求意見稿中卻改為到期后“按照國家有關規(guī)定自動續(xù)期”，你認為這一改動是否意味著國家立法更傾向于有償續(xù)期？
王衛(wèi)國：應該不會是無償續(xù)期。因為現(xiàn)在國有土地有償使用這個制度是不可動搖的。國家關于國有建設用地的一個指示是，今后要盡量地減少劃撥土地使用權，除了公共利益才走劃撥程序外，其余一律都是要出讓的。
當時在《物權法》制定中，關于住宅建設用地到期之后怎么辦，我們的設想是將來既然不再簽土地出讓合同了，自動續(xù)期了，那就不是收土地出讓金，而是收土地使用稅。
而稅的問題是一個公法問題，《物權法》只規(guī)范私法問題，因此我們就沒有在物權法中寫入這一句話。我們認為土地既然是國家的，那么國家隨時都可以頒布相關的法律來解決這個土地使用稅的問題，這個問題就不著急了。
《21世紀》：你認為在土地使用權到期后，具體如何收稅，這塊法律應該如何完善？
王衛(wèi)國：我主張在收稅時，公民應該有一個基本的免稅面積。土地應該首先給公民一個基本的居住保障，所以這個保障性面積是免稅的。
然后超出的部分，分幾個等級，比如超出100平方米的，200平方米的，500平方米的，甚至幾千平方米，按照累計稅辦法，一級一級地來征收不同的稅率，占的地越多你交稅越多，有利于鼓勵大家節(jié)約用地。而要落實這個制度，需要一些配套措施。比如戶籍登記和房屋登記要聯(lián)網(wǎng)，并且房屋登記要透明。比如你在上海、北京、深圳各有一套房子，我要把你房屋面積加在一起來計算。
商用地續(xù)期應盡量寬松容易
《21世紀》：《物權法》關于“期滿自動續(xù)期”的規(guī)定，只適用于住宅建設用地，而對商用地在使用權屆滿后如何處理，仍是一個未知數(shù)。根據(jù)《物權法》的精神，你認為對這個問題應該如何處理？
王衛(wèi)國：《物權法》對于商用地的問題沒有明確，當時是準備留待修訂中的《土地管理法》來解決的。
但是在《物權法》立法過程中經(jīng)過激烈爭論，已經(jīng)確定了一個至關重要的原則：所有權平等原則。就是說國家的、集體的、私人所有權，平等受到《物權法》法律保護。既然平等保護的話，那土地上我的廠房、我的投資產(chǎn)權所有這些東西都有一個所有權保護的問題，應該享有牢靠的保護。
并且中國土地制度的發(fā)展趨勢是要強化對使用權的保護，提高使用權的穩(wěn)固性，因為中國土地基本土地制度叫做“公有私用”，所有權是國家或者集體的，它不能姓私，但是使用權是可以姓私，市場上現(xiàn)在能交易、流轉的就是使用權。使用權的穩(wěn)固程度關系到市場上對這個財產(chǎn)價值的認可程度，和人們在這個土地上投資預期的這個差別程度。如果說人們對產(chǎn)權的預期越堅固、越長遠，對于鼓勵人們建設、投資、遵守現(xiàn)有的秩序，都是有好處的。所以對商用地將來肯定會設計出一種相當寬松、相當容易的一個續(xù)期制度。即便不是自動續(xù)期，也能使商用地的使用人能夠有比較放心的申請續(xù)期的辦法，并且如果國家要收回的話，也會得到公平、合理的補償。
《21世紀》：你這是基于對《物權法》的信心，所以做出這樣一個判斷？
王衛(wèi)國：不是，我認為這是從國家的利益、從國家的發(fā)展角度，政府應作出的理性選擇。
農(nóng)村土地有序入市是必然趨勢
《21世紀》：目前《土地管理法》的修訂進展如何？其中的重點和難點問題有哪些？
王衛(wèi)國：考慮到《土地管理法》關系重大，修訂任務從原先的國土資源部轉交到了國務院法制辦，目前仍按兵不動。對于修訂目前有一個新的意見是，這個不應該叫《土地管理法》了，應該頒布一個《中華人民共和國土地法》。
因為未來的《土地管理法》修改，很大程度上說是一個土地民事關系而不是行政關系的問題。
這是《物權法》給《土地管理法》留下來的任務，當時《物權法》對于農(nóng)村集體建設用地怎么流轉無法達成共識。于是把農(nóng)村集體建設用地的問題和宅基地問題，明確寫了留給《土地管理法》來規(guī)定。
而現(xiàn)在十七屆三中全會明確了農(nóng)村政策是是城鄉(xiāng)一體化大格局，而且說了要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉市場。目前的《土地管理法》是在這個大格局下，為未來的農(nóng)村土地有序進入流轉而建立制度基礎。
《21世紀》：未來的這個立法當中，對于宅基地還有農(nóng)村集體建設用地這兩個核心問題應該如何處理呢？
王衛(wèi)國：當然是允許流轉，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。這需要建立兩個最基本的制度，一是土地登記制度，不動產(chǎn)登記。目前農(nóng)村房屋是沒有登記的，只有城市房屋才有登記。而農(nóng)村的土地流轉產(chǎn)權流轉一定要有登記來支持的，否則的話交易安全就沒有保障，秩序沒法建立。這就需要在《物權法》已經(jīng)規(guī)定的不動產(chǎn)登記的統(tǒng)一原則下，用具體的法律和條例來落實農(nóng)村不動產(chǎn)登記制度。第二是建設市場流轉的一套規(guī)則，我的意見是通過場內(nèi)流轉，而不是場外流轉。
場內(nèi)指的是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易所，土地都到那去掛牌交易。交易所來審查你是要交易哪塊地，看符合不符合規(guī)劃，再看你的合同，你們的程序有沒有征求集體組織的全體成員意見等等，然后土地價格公不公平。同時土地交易所也提供很多信息，農(nóng)民在談合同當中可能就要到交易所去咨詢，開發(fā)商在簽合同之前也得跑到交易所去，查一查這塊地的地權情況，規(guī)劃情況，使得雙方都在信息充分的情況下最后達成協(xié)議，然后經(jīng)過規(guī)劃審批到土地審批、建設審批，最后登記過戶公示。
在場內(nèi)進行交易是有序的交易，地價在那都是透明、公開的，這樣就可以防止有人去蒙那些農(nóng)民。在現(xiàn)在這種無序狀態(tài)下，我們最擔心的就是一些城里的投機商，跑到下面去趁著農(nóng)民還沒有搞明白，以很低的價格大量去收購土地，最后吃虧的是農(nóng)民。
《21世紀》：你的意思是對農(nóng)民土地不再走征收的路，而是采用市場化交易方式？
王衛(wèi)國：對，但對這一制度最不高興恐怕就是政府，因為會打破政府對土地的壟斷，影響其賣地收益。但我認為現(xiàn)在政府搞賣地財政的思路需要轉化，政府要會算帳，我不搞賣地財政行不行，政府可以通過另外一種土地財政獲利，就是通過把土地交易市場培育起來以后，這些建設項目都會產(chǎn)生稅，還會產(chǎn)生就業(yè)機會，這些就業(yè)的人要給你交所得稅，政府可以通過直接和間接的收稅獲得財政收入，而不是只盯著賣地那一錘子買賣。
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